進入“十四五”時期全面建設社會主義現代化國家新征程的第一個五年,面對新冠肺炎疫情持續沖擊下,世界經濟深度衰退等多重不利影響,在我國發展面臨新的機遇和挑戰,出現重大的戰略窗口期之際,「政務服務」被賦予了新的時代意義。

  在準確把握新發展階段,深入貫徹新發展理念,推動高質量發展,政務服務如何加快構建新發展格局,政務服務的新發展格局又應該呈現怎樣的形態呢?

  政務服務的四種分化

  從全國的情況看,政務服務呈整體快速發展趨勢,但,出現了明顯的發展分化現象。

  一、區域分化

  南北和東西的區域服務能級差異在持續擴大,政務服務能級圈開始從珠三角的“一窗式”、“一網式·一門式”發力,隨后,長三角的“最多跑一次“和”一網通辦“接過了交接棒開始持續領跑。

  2018年,廣東率先發布《廣東省“數字政府”建設總體規劃(2018-2020年)》,按照“管運分離”的總體原則,在管理體制、運行機制、建設運維模式等方面持續探索創新。差異度從中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心發布的《省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告》能一窺究竟。

  2020年報告中,省級政府網上政務服務能力方面,浙江省和廣東省排名第一,上海緊隨其后;而重點城市的網上政務服務能力,深圳排名第一,杭州、南京、廣州三地排名第二,河北和北京作為北方省份的代表,進入前十名。

  實際的現狀是,中西部和北方大部分地區政務服務的全閉環、全鏈條、全層級的能級體系較難形成,點狀的創新無法形成整體聯動態勢。

  二、層級分化

  頂層的設計和統籌能力與基層的承接和運營能力的集合構成了一個地區的政務服務能級圖。設區市在省級層面是基層,與縣市區相較就成為了頂層,而區縣在街鎮社區層面是頂層,同理也是設區市層面的基層。越往上,頂層的能級越強,越往下,頂層的能級越弱。

  當前的問題是,頂層和基層對定位的理解錯位,頂層誤把統籌當統建,統籌的工作有三:一是頂層設計,做規劃施良策定計劃;二是政策銜接,承上啟下宣貫落實;三是統分結合,統的徹底分的精妙。

  而部分地方在系統建設上不遺余力,在業務指導上疏于發力,把統建的系統作為解決一切政務痛點的靈丹妙藥,雖統建很多,應用落地卻極少。而大多數基層,受限于人才、資金和統建等方面的原因難有作為,雖愁容滿面,也無可奈何。

  三、投入分化

  具體到一個政務服務中心的能級體現,到底什么才是最重要的呢?是政務大廳宏偉壯觀的辦事環境,還是受審分離后的咨詢服務、熱線服務、幫辦服務、收件服務和審批服務的能力?是對事項、流程、人員和信息化工具的持續迭代,還是基層工作沒有做好之前不斷追著熱點跑?

  投入體現在人員分配、時間分配、費用分配等方面。而當前的問題是,領導們誤以為寬敞明亮的大廳等同于政務服務能力輸出,于是投重金于基建,在數字化建設投入上卻捉襟見肘。又或者寄希望于將商事登記等事項交與銀行代辦,開展政銀合作,而忽略自身政務服務中心企業開辦能力建設。

  四、思想和行為分化

  以省為例,政務服務的復雜性來源于跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的“跨”維度,來源于一網通辦的線上、一窗受理的線下、政銀聯合的合作體的“服務”維度,來源于事項、信息化、制度、人員的“業務”維度,來源于營商環境、好差評等的“考核”維度,還有推進政務服務目標實現的平臺供應商等“供給”維度。

  如此高的復雜性,使得無論是推行告知承諾制、無證明城市、一網通辦、一窗受理、一鏈辦理、全生命周期、一業一證、跨省通辦、同城通辦等改革,都需要循序漸進,逐層推進和步步夯實。但是,思想總是領先于行動,行動總是領先于成果,我們在一項改革成果還沒有顯現,習慣還沒有養成的情況下,第二項和第三項改革要求和指導文件就開始下發了,這使得思想與行為,行為與成果的分化越來越嚴重。

  那么,是什么原因導致了以上四種分化現象的出現呢?

  三種因素導致分化

  「一體化」是政務服務頂層設計一直致力于實現的目標和努力的方向。從全國一體化在線服務平臺的建設情況看,希望通過在線服務平臺來規范、引領和提升全國政務服務能力的趨勢是一以貫之的。

  但是,多年積累的專網能力不是一朝一夕可以整合的。比如政府工作報告中,2021年要完成的74個跨省通辦的事項,各種情形下的戶口遷移、社??ǖ纳觐I,就非部門的專網所不能為。結合縱向的專網和橫向的一體化平臺的互補建設才是一體化建設的重要思路。

  既然一體化已被頂層和基層所接受,為何仍然出現了分化呢?筆者認為,致分化的原因有三:

  1. 各地制定的業務模式和發展策略不同

  北方的大部分地區將改革的模式放在了相對集中許可權改革上,領導們認為,改革的重點要將部門的許可劃轉給行政審批局,這樣行政審批局就可以便利化審批服務,在減材料、減環節、減費用、減跑動上出成效。

  這里有幾個前提,領導們把精力單純用在了事項的劃轉上,還是劃轉后的一系列“減”上。如果只是前者,改革成果的體現會大大受限。政務服務不只有許可,許可只占政務服務事項的不到五分之一,對群眾來講,大量的公共服務才是主角。

  新成立的審批局只關注了許可,那些公共服務事項的高頻服務,誰來提升?如果事項劃轉給審批局后,人員劃轉不到位,或者,新組建的審批局在業務、規則、系統、標準、人員和管理上無法磨合到位,審批便利化改革的目標如何能實現?

  2. 操盤手頻繁調動和目標不堅定

  政務服務不是一蹴而就的工程,要堅持長期主義,板凳要坐十年冷應成為這一行業的座右銘。但各地的短期投機屢見不鮮,最明顯的就是操盤手們的頻繁調動。

  自2019年3月的機構改革以來,幾乎一半的政務服務操盤手們履新了,新來的領導們需要重新學習重新理解這個行業,加之每一任操盤手們都有自己的業務重心,致使改革的銜接性和流暢性不能持續。另一個重要的原因來自操盤手們被上級意志所左右,不能向一把手成功布道自己的改革理念、方案和成果,爭取改革所需各類資源。

  3. 實施路徑不明和協同溝通不暢

  文件不能代替實施細則,統建的系統不代表能落地。在各地推行的“一窗受理,集成服務”改革上,這點最具代表性。

  在2018年國務院辦公廳印發《進一步深化“互聯網+政務服務”推進政務服務“一網、一門、一次”改革實施方案》的文件上,已經明確制定了“一窗”分類受理的目標。但是,基層的一窗受理能力不到10%,大部分掛著綜合受理的窗口屏實際做著專窗的工作,且專窗隨著業務升級不斷增加。比如,一件事專窗、長三角一體化專窗、京津冀一體化專窗、跨省通辦專窗……

  頂層以為統建了一窗受理綜合收件平臺,統建下的政務大廳一窗受理改革任務就能大功告成,殊不知,“一窗受理”是個系統性工程。它首先要求各地先解決三集中三到位和受審分離的機制設計,這是最重要的先決條件,將收件和出件劃轉給政務服務中心,窗口人員具備全科受理的能力,事項的標準化不僅僅是四級四同,而是事項在受理端和審批端所施行標準一致性,當這些都達到要求后,才是“一窗受理”系統的全面實施。

  試問,有幾個省級和市級一窗受理文件明確了這些機制、事項和窗口人員的建設要求?這些具體的實施路徑如不能在文件中載明,基層在貫徹一窗受理的目標時,就無從下手。當他們向一把手提出,政務服務中心向部門要受理權、出件權和人員劃轉時,多數的一把手都給予了拒絕,或者操盤手們受限于各種因素而不愿或不能向一把手提出支持要求。

  政務服務新發展格局

  區域分化破壞了政務服務能力的全國平衡性,層級分化造成了政務服務能力的逐層衰減,而投入分化會增大行政成本和沉沒成本,損傷社會效益和經濟效率,思想和行為分化會嚴重挫傷政務人士的成就感和投入熱情,造成虛擬繁榮的假象。那么,如何解決當下的面臨的困境呢?

  我們先來看下,3月30日上海市最新發布的關于《切實按照“兩個集中”要求進一步優化市級政務服務事項辦理模式》的通知。

  《通知》很簡潔,開篇明確“兩個集中”——企業事項向區行政服務中心集中、個人事項向街道鄉鎮社區事務受理服務中心集中。隨后,在工作模式中,給出了三方面的路徑:①深化網上辦理,要求市級業務部門不斷推進事項全程網上辦理,提升事項網上辦理深度,提供申請受理、審查決定、結果送達等全流程、全環節網上服務;②下放基層實施,市級業務部門要不斷推進事項下放基層實施,并明確事項下放后的承接部門,事項下放基層實施后,申請人可到區(或街道鄉鎮)政務服務中心提出申請;③委托基層收件,對無法下放基層實施的市級政務服務事項,市級業務部門要不斷推進事項委托基層收件,并明確委托收件的辦理層級、辦理部門和責任分工等。

  我們以這個《通知》為例,說明“兩個集中”文件落地的實施路徑:

  1. 明確“兩個集中”的實際定義,打造分級服務和就近服務的模式。分級分層設計區和街道鄉鎮的服務體系。比如,浦東新區可稱為此模式的樣板案例。

  2. 市級部門要在事項的下沉和下放上給出明確的指向和范圍。在事項的分級分層方面,市級部門有頂層的話語權和分配權,全程網辦事項、下放事項和委托收件事項的決定權皆在市級部門,如果頂層不能做好相應的設計指導工作,將會大大降低文件的執行效果。

  3. 基層部門要在人員、業務等方面開展承接能力的提升工作,確?!皟蓚€集中”的承接到位。

  4. 市級部門和市大數據中心要與區級政務服務中心及區級大數據協同配合、做好事項下沉和下放后的基層收件系統與后臺市級部門審批數據的無縫流轉,確保辦件從受理到出件的閉環運轉。

  5. 各項運行機制的建立和信息系統改進。

  6. 做好相關人員、事項和政策等培訓和群眾宣貫等工作。

  從這個案例,我們能感悟到,政務服務已經從 “單中心”模式向“全網狀”模式轉變。以往,政務服務是在加強單個中心的從基建到信息化的整體服務能力上發力。但當下,從線上到線下、部門到中心、市級區級和街道要發生整體聯動。

  一體化平臺在支撐用戶認證、電子證照、電子簽章等基礎設施方面找準了定位;部門專網開始在跨省通辦和全省通辦方面實現自身價值;基層政務服務中心發揮點多網密的功效,在提升窗口服務能力的同時,在一窗通辦、一件事通辦、同城通辦方面實現群眾的就近辦和一次辦夢想...... 這才是政務服務的新發展格局!

  使這種政務服務的系統性工程得以實現,要駕馭和實現它,彌合分化現象,我們要克服的困難依然重重。

  既要有全局視野和系統思維,還要有工匠精神和腳踏實地的作風;既要在原有制度基礎上繼續添磚加瓦,又要在現有制度框架內搞好精裝修;既要做好頂層的統籌——頂層設計,政策銜接和統分結合,又要有縣市區精耕細作的協作推進;既要平臺企業開放標準規范以促進更大范圍的政務服務生態系統建設,又要有一步一個腳印持續迭代的一體化運營。

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 關于國脈 

國脈,是大數據治理、數字政府、營商環境、數字經濟、政務服務專業提供商。創新提出"軟件+咨詢+數據+平臺+創新業務"五位一體服務模型,擁有超能城市APP、營商環境流程再造系統、營商環境督查與考核評估系統、政策智能服務系統、數據基因、數據母體等幾十項軟件產品,長期為中國智慧城市、智慧政府和智慧企業提供專業咨詢規劃和數據服務,廣泛服務于發改委、營商環境局、考核辦、大數據局、行政審批局等政府客戶、中央企業和高等院校。


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責任編輯:wuwenfei